A Constituição
Federal de 1988 fêz história ao eleger o cidadão como objetivo principal,
promovendo a integração dos direitos sociais e coletivos em seu texto e o
reconhecimento concreto da cidadania, da dignidade da pessoa humana e fornecendo
meios para que qualquer pessoa lute contra a injustiça em todas as suas formas e
nuances.
O Estado produz mecanismos para intervir na prática da conduta
delituosa e, dentre estes figuram alguns instrumentos que a sociedade pode
utilizar para promover o controle social junto aos atos da Administração
Pública, e que oferecem amparo legal para promover o que for necessário para a
defesa dos interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos,
que em outros tempos ficavam à margem da apreciação do
Judiciário.
Mandado de Injunção
O
mandado de injunção está previsto na Constituição da República de 1988, sob o
art. 5º, LXXI:
Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta
de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania;
É uma
importante ferramenta garantidora de direitos básicos e similar ao Mandado de
Segurança, mas de caráter mais restrito e subsidiário, podendo ser impetratado
quando existe a ausência de normas regulamentadoras e ocorre o impedimento do
exercício dos direitos constitucionais.
Enquanto não existir a norma que regulamenta algum direito
expresso na Constituição, o cidadão ou grupo de cidadãos poderá utilizar o
mandado de injunção como forma de garantir o exercício do direito já
agraciado pelo texto constitucional. Ou seja, se existe um direito amparado pela
Constituição Federal, e a autoridade pública o desrespeita porque não existe uma
lei que o regulamente, o cidadão lesado se utiliza do mandado de injunção
perante a Justiça, que interpreta, com força de lei para as partes, um direito
constitucional ainda não regulamentado por lei ordinária.
O mandado de injunção se configura, assim, como uma forma de
se criar e estabelecer um princípio de respeito à norma constitucional, mesmo
que não haja lei regulamentar, para que autoridade pública não abuse do poder
que ora se encontra investido.
Mandado de Segurança Coletivo
Outra
inovação do texto magno de 1988, o Mandado de Segurança Coletivo pode ser
impetrado por organização sindical ou associação legalmente constituída, a fim
de salvaguardar direito de seus associados contra qualquer autoridade municipal
ou estadual ou agente público.
Suas bases se encontram no instituto do mandado de segurança
individual, instituído para a defesa de direito individual, mas ambos têm como
finalidade a salvaguarda de direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus, o qual serve apenas para proteger a liberdade de locomoção, como
também do direito contra atos abusivos de poder da autoridade pública.
Um
detalhe interessante que traz enorme reforço na justificativa legal para o
instrumento, bem como outras formas de participação popular, está na
Declaração do
Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, quando se refere ao
“Princípio da Participação”, baseado no artigo 225 da Constituição Federal e que
estabelece a participação da coletividade para a preservação do meio ambiente:
“participação na elaboração de leis, participação nas políticas públicas através
de audiências públicas e participação no controle jurisdicional através de
medidas judiciais como ação civil pública, mandado de segurança coletivo,
mandado de injunção e ação popular.”
O
Mandado de Segurança Coletivo pode ser impetrado por partido político com
representação no Congresso Nacional ou organização sindical, entidade de classe
ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em
defesa dos interesses de seus membros ou associados.
A Constituição Federal de 1988 presenteou o cidadão com uma
clara mudança de enfoque no que se refere às chamadas ações coletivas,
consagrando a proteção dos direitos e garantias individuais e coletivos,
elegendo instrumentos de proteção como o mandado de segurança coletivo, a ação
civil pública e a ação popular, que veremos a seguir.
Ação Popular
Nascida em plena ditadura militar, através da Lei n°
4.717, de 29 de junho de 1965, a Ação Popular ganhou novo fôlego ao ser
consagrada pelo artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988, que
dispõe:
“Art. 5o, LXXIII: qualquer cidadão é parte
legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”
O dispositivo dá à
qualquer cidadão o direito de requerer a anulação de qualquer ato que prejudique
o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o
patrimônio histórico e cultural, permitindo que qualquer pessoa ou organização
popular interfira na administração pública, questionando atos que prejudiquem o
direito de toda a comunidade.
Hoje é um importante
instrumento de exercício da cidadania e do controle social sobre a Administração
Pública, que permite ao particular fiscalizar a atuação de seus representantes
públicos, servidores e agentes que tratam da coisa pública em todos os níveis
hierárquicos administrativos.
Seu conceito e abrangência
estão muito bem definidos pelo mestre Hely Lopes Meirelles :
“é o meio constitucional posto à disposição de qualquer
cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a
estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e
municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas
subvencionadas com dinheiros públicos.”
Promover a defesa do patrimônio público é
combater danos morais e patrimoniais causados contra o erário por agentes,
servidores e representantes públicos corruptos, por abuso de poder ou má gestão
do dinheiro público como, por exemplo, obras com preços superfaturados,
contratação de servidores no serviço público sem prévio concurso público,
concessão de benefícios fiscais, administrativos e creditícios ilegais, dentre
outros.
Por se tratar de
coisa pública é que a lei e a Constituição autoriza qualquer do povo que possua
o gozo dos direitos políticos acompanhe o processo (art. 1º, § 3º) e é bom
ressaltar que o autor aciona a Justiça no sentido de garantir a salvaguarda dos
interesses de toda a coletividade no que diz respeito ao patrimônio público,
que, conforme dispõe a lei, entende-se como sendo os bens e direitos de valor
econômico, artístico, estético, histórico ou turístico (art. 1º, § 1º).
Para que possa
acionar o judiciário, há o pressuposto de que o ato administrativo em tela tenha
sido realizado de maneira contrária às normas administrativas ou com desvio dos
princípios básicos que orientam a Administração Pública, tais como o da
moralidade, legalidade, impessoalidade, eficiência, publicidade etc. Ou seja,
ocorre a necessidade que o ato praticado venha a ferir um destes princípios ou
mais.
Este importante
instrumento de controle social garante a devolução ao erário das perdas
acarretadas pelos prejuízos causados, que podem variar desde valor pecuniário
até valores morais, artísticos, estéticos, espirituais, ou históricos da
sociedade ou comunidade.
A Ação Popular pode
ter caráter preventivo quando se pretende evitar a efetivação do ato ou contrato
que venha a causar lesão ao patrimônio público por ferir o princípio da
legalidade ou da legitimidade.
Tem caráter
repressivo quando procura reparar dano decorrente de tal tipo de ato ou contrato
administrativo. Pode também deter caráter corretivo quando procura corrigir o
ato ímprobo executado pelo administrador e supletivo quando a Administração
Pública deve fazer ou executar determinado ato obrigado em lei e não o faz,
omitindo-se e trazendo prejuízo ao patrimônio público.
Além de ser
instrumento do cidadão no controle social dos atos administrativos, a Ação
Popular conta, ainda, com um importante aliado na defesa dos interesses
públicos: o Ministério Público, que atua como fiscal da lei e parte legítima
para a produção de provas (art. 6º, § 4º), mas que também pode intervir como
autor da ação, caso o autor originário desista ou seja “absolvido na instância”
(art. 9º). Com relação ao Ministério Público dedicaremos capítulo exclusivo, a
seguir.
A Ação Popular é uma
arma muito eficaz para que o cidadão exerça seu controle social sobre os atos e
desempenho dos representantes públicos quanto à conservação e aplicação dos bens
públicos. Ao Poder Público cabe a prestação de serviços de caráter público, por
isso é primordial que a população esteja atenta à divulgação dos atos da
Administração Pública de uma maneira geral, para que esteja apta a fiscalizar,
controlar e informar quaisquer ilicitudes ou ilegitimidades que tragam lesão ou
prejuízo ao patrimônio público.
Ação Civil Pública
Quando
se fala em controle social, abre-se um leque de interesses voltados à toda
comunidade. Por isso, este controle não deve ser exercido somente sobre os atos
da Administração Pública que visem proteger o erário, mas todo o patrimônio
público, seja ele de valor pecuniário ou não.
A Lei n° 7.347/85 teve papel fundamental e inovador na tutela dos
interesses coletivos e difusos, trazendo a ação civil pública para o ordenamento
jurídico brasileiro. Por se tratar de direitos e interesses inerentes a toda a
sociedade deu ao Ministério Público ampla legitimidade para atuar, tanto como
parte quanto como órgão fiscalizador dos danos eventuais e efetivos à
coletividade.
É
visando esta proteção que o cidadão conta com a possibilidade de propor Ação
Civil Pública contra atos da Administração Pública, que é o instrumento
processual para a defesa dos interesses relativos ao meio ambiente, bens e
direitos de valor histórico, turístico, artístico, estético, paisagístico, dos
deficientes físicos, investidores do mercado de capitais e direitos fundamentais
das crianças e dos adolescentes, amparando interesses coletivos e que são
chamados de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Não diz
respeito ao patrimônio público, somente (onde cabe a Ação Popular), mas a outros
interesses coletivos.
A
diferença entre a Ação Civil e Pública e os institutos da Ação Popular e Mandado
de Segurança Coletivo, é que estes dois últimos visam anular ato ilegal ou
lesivo ao patrimônio público e invalidar ato ou omissão de autoridade ofensivos
ao direito individual ou coletivo, líquido e certo, respectivamente. Já a Ação
Civil Pública visa proteger os interesses coletivos e individuais homogêneos da
sociedade.
- Interesses Difusos, coletivos e individuais homogêneos
O objeto da Ação
Civil Pública sempre detém caráter amplo, pois procura proteger os interesses da
sociedade de maneira geral, o que torna um tanto complicada a definição do que
venham a ser os interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos.
A Lei da Ação Civil Pública
não prevê a proteção dos direitos individuais homogêneos, mas por analogia e
extensão, entende-se que eles possam ser defendidos por meio deste instrumento,
conforme estipula o artigo 1° da Lei de Ação Civil Pública:
"art. 1°:
regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I - meio ambiente;
II - ao consumidor;
III - a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;
V - por infração da ordem econômica."
Os interesses ou
direitos difusos dizem respeito a um conjunto indeterminado de cidadãos entre os
quais não existe qualquer vínculo jurídico e a reparação do prejuízo sofrido ou
direito lesado não pode ser quantificado ou divisível. É o que ocorre, por
exemplo, nos crimes contra o meio ambiente.
Os interesses ou
direito coletivos são aqueles inerentes a um conjunto determinado de pessoas,
são indivisíveis, mas existe uma ligação jurídica entre os membros do grupo ou
com a parte que pratica o ato lesivo, pois fazem parte de um grupo, categoria ou
classe. Como exemplo temos o aumento ilegal e diferenciado das prestações de um
consórcio, que atinge o interesse coletivo do grupo consorciado de forma linear.
Já os direitos ou
interesses individuais homogêneos dizem respeito a titulares determinados, ou
determináveis e o prejuízo sofrido é divisível. Como no exemplo do consórcio, o
direito a receber por perdas e danos é proporcional aos valores despendidos por
cada consorciado no pagamento das suas prestações, apesar da ilegalidade ser
linear para todos.
O artigo 5° da Lei de Ação Civil Pública dispõe sobre a
legitimidade para propor a ação:
“Art. 5º A ação principal e a cautelar poderão ser propostas
pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios. Poderão também
ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia
mista ou por associação que (...)”
Mesmo que não seja
autor da ação, o Ministério Público sempre deverá atuar como fiscal da
lei.
Constituição Federal
Salvo os instrumentos específicos constantes da Carta Magna, esta
ainda enumera, em seu artigo 29, preceitos que devem constar das Leis
Orgânicas:
Art. 29 - O Município reger-se-á por lei
orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
XII - cooperação das
associações representativas no planejamento municipal;
XIII - iniciativa
popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de
bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
Já o art. 31, § 3, permite que qualquer contribuinte examine e
aprecie as constas do Município:
Art. 31 - A fiscalização do Município será
exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da
lei.
(...)
§ 3º - As contas
dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.
O art. 62, § 2°
dispõe sobre a participação popular nas leis complementares e ordinárias junto à
Câmara dos Deputados:
Art. 61 - A iniciativa das leis
complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição.
§ 2º - A
iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de
projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional,
distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por
cento dos eleitores de cada um deles.
O art. 134 consagrou a Defensoria Pública como uma instituição
essencial à função jurisdicional do Estado:
Art. 134 - A Defensoria Pública é
instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a
orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do
art. 5º, LXXIV.
Não basta apenas
lutar pela conquista de novas leis, mas também pressionar o Estado a fazê-las
saírem do papel. Por isso é essencial o papel da sociedade civil, que tem a
missão de trabalhar visando a efetivação da Defensoria Pública, como mecanismo
de resgate da cidadania.
A Carta Magna de 1988
celebrou o instituto da Defensoria Pública como sendo "instituição essencial à
função jurisdicional do Estado", nos termos do art. 5°, LXXIV e art. 134, caput. Mais uma
conquista do cidadão, a Defensoria Pública veio concretizar o que estava já
consagrado pela Constituição, vindo a ser regulamentada através da Lei
Complementar n° 80, de 12 de janeiro de 1994. Trata-se,
portanto, de uma instituição responsável pela orientação jurídica e defesa, em
todos os graus de necessitados.
Cabe à Defensoria
Pública, mediante atendimento gratuito do cidadão carente e sem recursos, a
promoção extrajudicial da conciliação entre as partes em conflito de interesses,
a promoção de ações civis (separações judiciais, divórcios, pensões alimentícias
etc), a promoção de defesa em ações penais, a atuação junto aos Juizados
Especiais Cíveis e Criminais, a representação dos interesses do consumidor
lesado, a atuação junto a estabelecimentos policiais e penitenciários, com o
objetivo de garantir ao cidadão pobre o exercício dos direitos e garantias
individuais.
Assim, garante ao
cidadão carente a assistência jurídica integral, tendo como função a
conciliação, aconselhamento, consultoria e informação jurídica, instruindo os
litigantes de seus direitos e deveres.
Além disso,
organizações não-governamentais estrategicamente localizadas nos bairros podem
atuar em parceria com o instituto, descentalizando seus serviços e atendendo à
população carente. Existem projetos em várias cidades do Brasil onde estes
núcleos não-governamentais, em conjunto com as defensorias, realizam cursos de
direito para o cidadão leigo, a fim de transmitir cada vez mais as noções e
conhecimentos a cerca das leis que visam proteger os direitos da população, como
os direitos e garantias individuais, por exemplo.
O art. 5°, inciso XXXIII prevê que todo o cidadão tem o
direito à informação:
Art. 5°,
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de
petição:
XXXIV - são a todos
assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição
aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de
poder;
A Carta Magna de
1988 é um símbolo de exaltação à cidadania, pois os constituintes tiveram a
intenção de reconhecer, pela primeira vez, o indivíduo e a sociedade como
anteriores ao Estado, cujos organismos e estrutura só trabalharam em
regulamentar em títulos e capítulos posteriores.
Código de Defesa do Consumidor
A Constituição da
República de 1988 exaltou o Estado Democrático de Direito e chamou a sociedade
para participar, de forma verdadeiramente revolucionária, um novo modelo de
Estado, que seja justo, fraterno e livre.
Acompanhando esta
tendência, não se pode esquecer de mencionar o enaltecimento do Direito do
Consumidor, uma chave para o incremento da cidadania através dos órgãos de
defesa do Consumidor que se transformaram em armas da sociedade na busca da
construção e da consolidação do modelo de cidadão consciente de seus direitos.
Nascido através da Lei n°
8.078, de 1990, este conjunto de normas regula com eficácia o direito de quem
compra produtos ou serviços. No que diz respeito às relações entre o Estado e o
cidadão, percebe-se, claramente, a preocupação do legislador em proteger a
pessoa da má qualidade e eficiência de alguns serviços públicos, ao estabelecer
que "os órgãos públicos, por si ou suas concessionárias, permissionárias ou
sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços
adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais,
contínuos".
Em seu art. 6, inciso X, o Código assegura "a adequada e eficaz
prestação dos serviços públicos em geral", e nestes direitos estão reunidas
a educação e divulgação sobre o consumo adequado de produtos e serviços, e a
informação adequada e clara sobre os mesmos. Como exemplo, podemos citar os
serviços de saneamento, que possui a responsabilidade, inclusive, de garantir a
saúde do cidadão.
Como aliados dos consumidores (cidadãos) nessa luta para fazer
valer a qualidade e eficiência dos serviços protegidos pelo Código de Defesa do
Consumidor, estão as Coordenadorias de Proteção e Defesa do Consumidor
(Procons), as quais atuam em conjunto com as comunidades, divulgando os direitos
dos consumidores e fornecendo orientação sobre a forma de se reivindicar e/ou
reparar os direitos lesados.
Como se vê, o Estado forneceu importantes instrumentos para o
cidadão exercer a função do controle social, uma verdadeira arma para a
democratização da gestão pública, no sentido de focalizar as políticas visando
alcançar as necessidades básicas da população, a melhoria dos serviços públicos
e também para sua ação fiscalizadora na aplicação dos recursos
públicos.
A população vem
conseguindo amplo espaço no exercício de sua cidadania e a Constituição Federal
de 1988 foi um grande passo nesse sentido.
Porém, os
instrumentos que existem não são suficientes, devendo existir uma preocupação
cada vez maior do Estado e pressão da população para que o Governo crie um
cenário político apropriado para que, junto com a comunidade, possam fazer valer
todos os princípios básicos do Estado Democrático de Direito.
Deve, portanto, o
Estado promover os meios necessários para que novos caminhos estejam disponíveis
à comunidade brasileira para o exercício de seus direitos, seja investindo em
capacitação e criando estruturas cada vez mais “populares” e ao alcance dos mais
humildes.
Muito já tem sido
feito, sem dúvida, e percebe-se para que o bom andamento continue é necessário
que haja consciência e participação da sociedade, juntamente com vontade
política do Estado.
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